Muy boba tendría que ser la gente para no ver que el beneficio de mi muerte es un incentivo claro y poderoso para que quieras matarme. William Shakespeare: El Rey Lear
Uno de los aspectos más debatidos de cualquier política ambiental y, si se quiere, centrándonos en el ámbito forestal, sería el diseño de unas herramientas que animen a ciertos stakeholders a cumplir ciertos objetivos o a modificar algunas decisiones habituales. Una posible controversia surge en el ámbito forestal porque no existe, como tal, una política forestal ni en el ámbito europeo ni en el nacional. Y entre las diferentes CC.AA. aparecen, hasta lo que conozco, notables diferencias a la hora de utilizar estos recursos. No soy tan pretencioso como para pretender diseñar un conjunto de subvenciones a las escalas anteriormente introducidas, pero sí que conviene reflexionar sobre algunas de las decisiones que subyacen a la hora de su potencial implantación.
Una idea obvia que conviene recordar es que los humanos, consciente o inconscientemente, solemos responder a los incentivos. Los reguladores, las empresas y otros grupos sociales son conscientes de ello e intentan utilizar esta propiedad de la forma más conveniente. Otro aspecto a destacar es que, a mi juicio, un incentivo universal por parte de un gobierno sería un caso particular y, en muchas ocasiones, ineficiente. Por poner un ejemplo que me concierne, beneficiarme de un precio subvencionado (como a todo el que vive en Madrid) para el transporte público es un desperdicio de recursos y, por ello, una mala decisión. Pero la tiranía del café para todos en una economía en teoría (ejem) digitalizada presenta estas particularidades. También es preciso recordar que en muchas ocasiones en vez de actuar por el lado de incentivar (etimológicamente presenta un significado interesante: “aguijón”) o aguijonear a un ciudadano para que modifique algunas decisiones, se estima más oportuno acudir al inmenso negociado de las prohibiciones, exclusiones y afines, para mayor jolgorio de algunos intransigentes. En el ámbito ambiental, el uso de incentivos tradicionalmente se ha vinculado para corregir la aparición de externalidades negativas ligadas a ciertos procesos de producción. Aproximaciones por el lado de imponer impuestos (Pigou) o por el lado de los derechos de propiedad (Coase) se condensaban en incentivos que definían el nivel óptimo de externalidad negativa aceptable. Conviene resaltar el adjetivo “negativa” ya que, como es sabido, los sistemas forestales son también generadores de externalidades, pero habitualmente positivas.
Una pregunta que uno se podría hacer es si existe un diseño de incentivos aplicados a la propiedad forestal que fuera en línea de ciertos objetivos que se persiguen a nivel nacional e internacional. Ya he dicho que no existe una política como tal donde se podrían encajar, pero eso no excluye que se pueda pensar en si el mix de incentivos que habitualmente se recogen en distintas legislaciones es suficiente y adecuado para cumplir ciertos objetivos. Aunque la clasificación de incentivos puede ser mucho más amplia, me voy a centrar a los dos tipos más habituales: las subvenciones y los impuestos, y sin olvidar en ningún momento que los sistemas forestales son proveedores de múltiples servicios ecosistémicos. Como es natural, si esta característica innata se tiene en cuenta para abordar problemas de gestión forestal, también debe integrarse en la toma de decisiones a la hora de diseñar hipotéticas políticas forestales.
Comenzando por el lado de los impuestos, se puede afirmar que los sistemas forestales sólo son vistos desde el aspecto de proporcionar ciertos servicios ecosistémicos de provisión, como una actividad productiva más. Incluso, en algunos territorios se producen evidentes disfunciones a la hora del tipo de propiedad. Así, hay ejemplos documentados donde la propiedad comunal es discriminada frente a la propiedad privada individual (Santos et al., 2021). En definitiva, parece que no se ha estimado conveniente utilizar esta herramienta para favorecer acciones de los propietarios que pudieran, por ejemplo, mejorar la oferta de diversos servicios ecosistémicos diferentes de los de provisión. Por mucha parafernalia en el empleo de algunos adjetivos, los llamados impuestos verdes parece que sólo se plantean en una dirección: la de penalizar el exceso de gases contaminantes.
El ámbito de las subvenciones en el ámbito forestal contempla una casuística muy amplia dado el número de organismos públicos implicados y sus características particulares. Desafortunadamente, creo que no existe un registro a nivel nacional de este tipo de ayudas, pero todo el mundo puede tener en la cabeza algunas iniciativas muy consolidadas. Una de ellas, por ejemplo, han sido las ayudas a la forestación de tierras agrarias, de gran aceptación a finales del pasado siglo. Aunque se ha realizado alguna evaluación interesantea posteriori, se echa en falta un estudio no sólo de superficies y especies, sino desde el punto de vista económico para evaluar la eficiencia de estas medidas. He traído a colación este ejemplo porque desde las Administraciones Públicas debieran tener un compromiso, además del de transparencia, de preguntarse si las acciones que se han realizado con el dinero público han cumplido los objetivos que se perseguían o no, y si el coste ha sido asumible. Y lo mismo se puede decir de los impuestos asociados a los propietarios forestales: cuando se hacen balances anuales a nivel sectorial, se echa en falta la contribución impositiva de los propietarios y empresas. El interés no sería contable, sino para profundizar en el diseño de herramientas que puedan tener una utilidad más allá de la obligación de pagar los impuestos correspondientes.
Un ejemplo de esta disfunción a la hora de promover iniciativas que apoyen ciertas decisiones de los propietarios forestales se puede apreciar en el caso de la captura de carbono. Actualmente existe un incentivo para que sólo en algunos casos, los propietarios deben decidir si les conviene más apostar por una producción conjunta madera-carbono, remunerando el carbono, que sólo el caso tradicional donde se considera únicamente la madera. Pero, sin embargo, se trata de un incentivo capado y que impone dos vetos: no atiende a mercados voluntarios (es decir, no se incentivan los créditos que se transaccionen en dichos mercados) ni a la captura que realizan las masas forestales por mejoras en su gestión (lo que se conoce como gestión forestal mejorada). La pregunta sería: si un objetivo del gobierno es aumentar la descarbonización y los sistemas forestales presentan, desde Kyoto, un papel reconocido en ello, ¿por qué no se incentiva dicha captura en todas sus variantes? Además, este tipo de incentivos (crear y/o mejorar masas forestales) presenta otras externalidades positivas, además de aspectos relacionados indirectamente con el reto demográfico, como sería la mejora en otros servicios ecosistémicos, circunstancia que se empieza a reconocer en legislaciones de otros países cercanos, como es el caso de Portugal.
No quisiera trivializar decisiones que pueden afectar a muchos propietarios, que se pueden observar desde perspectivas muy diferentes y que se centran en decisiones que son a muy largo plazo. Sin embargo, me atrevería a concluir que haría falta un diseño integral para promover acciones que mejoren la provisión de los distintos servicios ecosistémicos que se producen en los montes privados (la mayoría de la superficie forestal española). Asumir que sólo tienen importancia ciertos servicios ecosistémicos vinculados a espacios públicos o con restricciones de la Administración es un error grosero. Esta reflexión no es sencilla, pero animo a que se realice. Y para ilustrar la dificultad de diseñar con éxito un sistema de incentivos, permítanme finalizar con un comentario acerca del escaso estímulo que, a mi juicio, actualmente tiene una de las acciones más beneficiosas que puede realizar un ciudadano para la sociedad en su conjunto, como es donar sangre regularmente. En el contexto actual, que hasta te puedes deducir una parte de lo que gastas en ONGs, en algunas publicaciones, tendría sentido, por ejemplo, disponer de una compensación fiscal por realizar estas donaciones. La respuesta no es única, ni lineal, pueden intervenir componentes éticas,… y seguro que cada uno tiene su propia opinión al respecto.
